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Los pueblos indígenas, la tierra y el Estado argentino

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Foto: El orejiverde

Por Guido Cordero

 

La desaparición de Santiago Maldonado hace más de 50 días disparó una serie de debates en el país, como la formas de integración de los pueblos originarios a la nación argentina, los estereotipos que están sedimentados en la sociedad sobre estas comunidades, la concentración de la tierra, y la continua discusión sobre el rol de los medios de comunicación en una sociedad donde cada vez se escuchan menos voces y más ecos. El antropólogo Guido Cordero repasa algunos tópicos del conocimiento elaborado por las ciencias sociales en los últimos 40 años sobre el tema y las distintas aristas del debate sobre la propiedad de la tierra indígena en Argentina, ya que el próximo 27 de septiembre el Congreso deberá decidir la suerte de la ley 26.160 que la regula.

 

Los pueblos indígenas ante el vencimiento de la ley 26.160

El vencimiento de la segunda prórroga de la ley 26.160, que establece la suspensión de desalojos y otras medidas judiciales sobre comunidades indígenas hasta tanto se complete el registro allí previsto, llega quizás en el peor momento posible. La desaparición de Santiago Maldonado, presuntamente en el marco de la represión sobre el Pu Lof en Resistencia (Cushamen, Chubut), derivó en el resurgimiento con una potencia inusitada -aunque no desconocida-, en los tiempos recientes, de un conjunto de narrativas sobre lo indígena que reflota estereotipos sedimentados durante más de un siglo.

Así, funcionarios del gobierno nacional han vinculado en estos días los conflictos territoriales en el sur del país con improbables guerrillas separatistas, vinculadas además a las FARC colombianas (que ya culminó su abandono de las armas), e incluso grupos kurdos no identificados. Profesionales de la comunicación, por otro lado, no han dudado en hacerse eco de todas esas afirmaciones temerarias, abonar con elucubraciones oscuras y de escasa rigurosidad las más increíbles hipótesis sobre la desaparición de Madonado y, nuevamente, poner en primer plano narrativas y estereotipos de larga vigencia, aun cuando hace décadas que estos han sido ampliamente revisados por la producción académica especializada que, sin embargo, contribuyó a construirlos durante buena parte del siglo pasado.

A modo de ejemplo dado que estuvo lejos de constituir una excepción, en uno de los shows televisivos de mayor difusión se proyectó recientemente una serie de informes sobre distintas comunidades indígenas del país. Sin demasiados datos contextuales y con entrevistas convenientemente editadas, el hilo que unía a estas comunidades -correspondientes a diversos pueblos, residentes en distintas provincias y sobre las cuales se informaron conflictos de diferente naturaleza- no parecía ser otro que la vigencia de la 26.160, presentada allí como el marco de prácticas reñidas con lo legal que tendrían como protagonistas a falsos indios y políticos inescrupulosos, por un lado, y sacrificados defensores de la propiedad privada, por otro.

Sin demasiados datos contextuales y con entrevistas convenientemente editadas, el hilo que unía a estas comunidades -correspondientes a diversos pueblos, residentes en distintas provincias y sobre las cuales se informaron conflictos de diferente naturaleza- no parecía ser otro que la vigencia de la 26.160, presentada allí como el marco de prácticas reñidas con lo legal que tendrían como protagonistas a falsos indios y políticos inescrupulosos, por un lado, y sacrificados defensores de la propiedad privada, por otro.

Retomando lo señalado inicialmente, entonces, el contexto en el que llega el inminente vencimiento de la ley no podría ser peor. Resultado de algún tipo de coordinación entre el actual oficialismo y numerosos comunicadores -como algunos analistas han sostenido- o sencillamente consecuencia de alguna suerte de unidad conceptual que anima a ambos, el marco en que una nueva prórroga debería debatirse legislativamente ensombrece las perspectivas de una resolución favorable. Intentaremos aportar aquí algunas notas sobre los pueblos indígenas u originarios en la Argentina y la legislación en cuestión y luego haremos algunas consideraciones sobre la prórroga de la ley 26.610.

El estado y los pueblos indígenas

Los pueblos indígenas conforman un colectivo heterogéneo con trayectorias históricas muy diferentes, desde aquellos cuya existencia se anuda con la formación del estado colonial, y posteriormente republicano, hasta los que mantuvieron su existencia soberana hasta la emergencia del estado nacional y sus campañas de expansión militar hacia las áreas aún libres de su dominio. No obstante, el desarrollo y la consolidación estatal implicó para todos ellos ciertos paralelismos, tanto como objeto de políticas específicas -de agentes estatales y no estatales- como en el sitio ocupado en los imaginarios nacionales y regionales.

Así, y con respecto a esto último, y soslayando por unos instantes los disímiles procesos de construcción de identidades regionales, provinciales y locales, lo indígena ha oscilado entre la postulación de su extinción o disolución -ya ocurrida o siempre inminente-, la solidaridad condescendiente frente a una persistencia concebida como minusvalía o, en el mejor de los casos, cierta reivindicación que de todos modos tiende a aparecer asociada exclusivamente a un pasado mítico.

Es necesario en ese sentido precisar y subrayar que la condición indígena, que unifica colectivos diversos, tiene su fundamento histórico no sólo en su preexistencia como pueblos frente al estado-nación, ni en su carácter de minoría sometida a diversas vejaciones a lo largo de nuestra historia, sino en una modalidad específica con que en el curso de la construcción de nuestro país algunos colectivos fueron etiquetados de tal modo, dotados en el imaginario nacional de determinados atributos diferenciados con respecto a otros y objeto de determinadas políticas públicas y privadas que construyeron su especificidad frente a otros y, en consecuencia, constriñeron su propia agencia histórica a las coordenadas sociales así definidas. En breve, los pueblos indígenas no son remanentes de un pasado en que el estado nacional no existía sino el resultado -uno de ellos- de sus procesos de formación, consolidación y reproducción material y simbólica.

No queremos con esta afirmación restar importancia al reconocimiento de su preexistencia, solo advertir que dicho postulado constitucional se comprende mejor enmarcado en el mismo tipo de imaginarios que produjeron y producen lo indígena remitiéndolo al pasado. Si la preexistencia al estado es el fondo común de los colectivos que han sido adscriptos y se reconocen a sí mismos como indígenas, no todos los colectivos preexistentes al estado, y no todos los individuos cuyas genealogías lo preceden han sido marcados como indígenas. El reconocimiento de los pueblos indígenas como colectivo dotado de derechos particulares es también el reconocimiento de la naturaleza del proceso histórico de formación de la nación, que entre los pliegues de un postulado de homogeneidad e igualdad desarrolló, por medio de múltiples agencias, políticas específicas de diferenciación.

Este carácter específico, que convierte la problemática indígena en una cuestión diferente -por cierto que no desconectada- de otras que afectan a colectivos subordinados que pueden o no superponerse con ella -pobreza, ruralidad, explotación, racismo, etc.- debe ser reconocido y subrayado aún, y quizás especialmente, frente a las tradiciones políticas emancipadoras de izquierda o nacional populares que, en nuestro país, han tenido históricas limitaciones para pensar lo indígena por fuera de su subsunción en categorías que no logran captar adecuadamente la particularidad de su inserción en la historia.

Si, por ejemplo, es cierto que han existido y/o existen claras correspondencias en la explotación económica de campesinos indígenas y criollos por elites locales o grandes grupos empresarios, no es menos cierto que solo uno de estos colectivos ha entregado cuerpos para su exposición mutilada en museos hasta el día de hoy, ni es menos cierto que toda la evidencia disponible muestra inocultables sesgos en los servicio de justicia, la atención médica o acceso a la educación que tiende a perjudicar especialmente a uno de ellos. La no comprensión de esta diferencia, resultante de procesos históricos específicos, en algunas ocasiones ha llevado, frente a conflictos puntuales, a militantes de aquellas tradiciones políticas emancipadoras a descubrirse argumentando de modos sospechosamente parecidos a sus rivales políticos, lo que también habla de hegemonías muchos más profundas que las que habitualmente son objeto de disputa abierta.

Ello es especialmente evidente en tanto los modos en que se discuten algunos conflictos territoriales alude a cuestiones ligadas a la soberanía nacional. En este marco, y al margen de atribuciones abiertas de extranjería –“chilenos”, “paraguayos” o “bolivianos” según la provincia que corresponda-, sobrevuela en observadores bien intencionados una preocupación derivada de una noción específica de identidad, homogénea y exclusiva. Pero la identidad no suele funcionar de ese modo, todos construimos nuestras identidades sociales con fragmentos -nuestra religión, nuestro origen, nuestras identidades locales, etc.- y no existe motivo para que, a priori, esos fragmentos entren en colisión. En todo caso, de ocurrir, sería resultado de coyunturas histórico-políticas específicas que transforman esas particularidades que nos atraviesan en excluyentes y exclusivas, forzándonos a optar. Es el propio planteo homogeneizante -sobre una realidad nacional empíricamente plural- lo que puede contribuir a romper las solidaridades que traspasan los fragmentos que nuestras identidades contienen.

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Foto: Radio Comunitaria La Voz Indígena

La ley 26.160

Aunque la legislación indígena puede remontarse al comienzo institucional del país en los debates constituyentes, la que cobra relevancia respecto a lo que consideramos aquí tiene un origen más reciente. En el marco de la recuperación de las libertades democráticas y el consecuente clima institucional de reparación y extensión de derechos fue sancionada en 1985 la ley 23.302 que dispuso la creación del Instituto Nacional de Asuntos Indígena (INAI). Constituido inicialmente en la órbita de la entonces Secretaría de Acción Social, dependió ya durante este siglo del Ministerio de Desarrollo Social y actualmente funciona dentro de la Secretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural, dependiente del Ministerio de Justicia.

A partir de dicha ley el estado asumía la obligación de apoyar y contribuir al desarrollo de las comunidades existentes en el país y su participación plena en la comunidad nacional. Si bien su implementación estuvo lejos de las expectativas que inicialmente despertó, en los años subsiguientes se continuó legislando en el mismo sentido. Así, en 1992 y por medio de la ley 24.071 el país adhirió al convenio 169 de la OIT obligándose a adoptar medidas administrativas y legislativas tendientes a garantizar los derechos de los pueblos indígenas. Entre ellos los de orden general (salud, educación, empleo digno, seguridad social) y los específicos, tales como el ejercicio de la consulta previa sobre cuestiones que les competen y, con relación a lo que aquí tratamos, al acceso y reconocimiento de tierras y el uso del territorio. Poco tiempo después, y en el marco de la reforma de la Constitución Nacional, se incluyó el inciso 17 del artículo 75 (atribuciones del Congreso), que establece “Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería Jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten”. Con pocos años de diferencia buena parte de las provincias incorporaron artículos similares en sus respectivas reformas.

En los años siguientes el estado nacional continuó aprobando normas, como el marco legal para la restitución de restos humanos (Ley 25.517) y la incorporación de capítulos específicos en la Ley de Educación Nacional (26.602) y se Servicios de Comunicación Audiovisual (Ley 26.522), si bien en todos los casos su implementación fue dispar.

El incremento de la visibilidad en los conflictos vinculados al territorio, debido al desarrollo de organizaciones indígenas ahora amparadas por la ley, y el aumento de amenazas de desalojo en el marco de la revalorización de algunas regiones del país por la expansión agropecuaria y el boom de las materias primas en la primera década de este siglo, llevó en 2006 a la sanción de la ley 26.160. Esta establecía una suspensión de los desalojos por el término de cuatro años durante los cuales debía realizarse, a cargo del INAI, un relevamiento jurídico y técnico-catastral de las comunidades existentes. Con ello se buscaba congelar los litigios existentes y ordenar las políticas estatales, dado que aunque la inscripción de personerías jurídicas de comunidades ya se encontraba establecida hacía 20 años, la inclusión de todas ellas en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas (ReNaCI, creado en 1996) aún era una materia pendiente. En el articulado de la ley se previó que serían objeto del relevamiento tanto las comunidades inscriptas en el INAI como en los institutos provinciales equivalentes y aquellas “preexistentes”, esto es, con presencia demostrable pero carentes de personería jurídica, procurando de este modo evitar probables exclusiones.

El incremento de la visibilidad en los conflictos vinculados al territorio, debido al desarrollo de organizaciones indígenas ahora amparadas por la ley, y el aumento de amenazas de desalojo en el marco de la revalorización de algunas regiones del país por la expansión agropecuaria y el boom de las materias primas en la primera década de este siglo, llevó en 2006 a la sanción de la ley 26.160.

Es preciso señalar que, en contraste con lo que se ha escuchado en estos días, la inclusión de una comunidad en el ReNaCI no implica necesariamente el acceso al dominio de las tierras que ocupan. Según las particularidades de cada caso, el INAI puede intervenir brindando asesoramiento jurídico, intentando mediar en litigios o por medio de expropiaciones o compra de tierras aptas. Así, si bien el relevamiento es una herramienta de relevancia indudable para evitar la pérdida de sus territorios, solo es una etapa en un proceso de regularización que aún está muy lejos de resolverse. En ese sentido continúa aún pendiente la una ley sobre propiedad comunitaria indígena que permita facilitar las regulaciones dominiales.

El relevamiento jurídico y técnico-catastral se desarrolló muy lentamente, por lo que fue necesario prorrogar la ley 26.160 en dos ocasiones. Entre las causas de su lentitud se ha señalado la resistencia de algunas administraciones provinciales: la provincia de Neuquén objetó la constitucionalidad de la ley ante la Corte Suprema de Justicia y senadores de otras provincias han presentado proyectos para su derogación. También se ha señalado la carencia de recursos humanos en el INAI, institución que, de acuerdo a la Auditoria General de la Nación (AGN) contaba en 2015 con solo ocho empleados de planta, siendo los 185 restantes personal contratado.

Debe subrayarse que los relevamientos se realizan sobre tierras ya ocupadas por comunidades indígenas, ocupación que éstas deben demostrar mediante la búsqueda de la documentación  relevante, lo cual hace en ocasiones muy difícil su realización sin la presencia de personal especializado que por lo señalado es claramente insuficiente. También debe señalarse que las tierras que ocupan las comunidades indígenas son el resultado de procesos anteriores de despojo y arrinconamiento y que de ningún modo abarcan al conjunto de las personas que pertenecen a los pueblos originarios, buena parte de las cuales residen en las ciudades.

No obstante estas dificultades, para septiembre de 2016 se había completado el relevamiento de 702 comunidades, equivalente al 74% del objetivo inicialmente planteado, consistente en 950 comunidades. Durante la vigencia de la ley, sin embargo, fue identificado un número mayor de comunidades elevándose éstas a 1532, cifra que podría acrecentarse aún más. Debe volver a señalarse que, aún para las comunidades ya relevadas, la finalización de la vigencia de la ley 26.160 puede implicar un riesgo de desalojo. De acuerdo al ya mencionado informe de la AGN, el 60% de las comunidades que ya han sido relevadas tienen algún tipo de conflicto territorial y menos del 10% posee títulos comunitarios o individuales.

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Foto: ODHPI

Perspectivas

En estas semanas dos intentos de tratar sobre tablas una prórroga de la ley (en senadores y en diputados) fracasaron por no obtener la propuesta la mayoría calificada necesaria. En ambos casos el oficialismo votó en forma contraria al tratamiento y la oposición votó en forma dividida. Para el 27 de septiembre está previsto debatirla, nuevamente, en el senado. El contexto mencionado al principio, sumado al período electoral no augura las mejores perspectivas. Durante el debate el senado el senador oficialista Rozas se manifestó contrario a una nueva prórroga sugiriendo que la lentitud en la aplicación de la ley debería hacer reflexionar sobre su pertinencia. Si bien Rozas deslizó la posibilidad de apoyar una prórroga más reducida, acompañada por una nueva ley no se ha presentado al día de hoy ningún proyecto en tal sentido, al margen de trascendidos periodísticos esencialmente vagos.

Por lo ya señalado, el gran número de comunidades sin relevar y los conflictos dominiales que afectan a la mayor parte de las comunidades que ya han sido relevadas, la prórroga de la ley 21.160 es de carácter urgente. El estallido de decenas o cientos de conflictos vinculados a la tierra en diferentes puntos del país no es una perspectiva deseable. Pero una prórroga debe estar acompañada, también, de los recursos necesarios para completar el relevamiento en un tiempo razonable. Y, asimismo, debe avanzarse con la titularización, prevista en la constitución nacional, con una legislación adecuada que aún constituye materia pendiente.

 

23 septiembre, 2017

Sobre el Autor

Redacción Resumen del Sur